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深 不 可 测 的 “伊 朗 门” （五） —— 里 根 政 府 非 法 军 售 军 援 案
“伊朗门”（Ｉｒａｎ－Ｃｏｎｔｒａ）实际上牵扯到两个惊天大案，一 个是非法向敌国伊朗出售军火，另一个是非法挪用“军售余款”援助尼加拉瓜 反政府军（Ｃｏｎｔｒａ）。军售案利用国会《武器出口管制法》的模糊之处 ，打了个法律“擦边球”；军援案则是与国会制订、里根总统签署生效的《博 兰修正案》唱“对台戏”，明知故犯，自食其言，属于情节空前恶劣的违法行 径，相当于“尼加拉瓜门”，正是所谓案中有案，门中套门。 所谓《博兰修正案》，是指１９８２至１９９５年期间，美国国会制订的 一系列禁止向尼加拉瓜反政府军提供援助的法案，因其由众议院情报委员会主 席博兰牵头，故得其名。 可能有人会有疑问，美国国会议员为何吃里扒外，多管闲事，对亲苏联的 尼加拉瓜桑地诺马列主义政权网开一面、手下留情，却对由中央情报局暗中支 持的尼加拉瓜反政府军釜底抽薪、见死不救？在世人印象中，美国国会只是一 个代表民意的立法部门，为何却在由总统和行政部门主导的外交、军事和情报 领域指手划脚、越俎代庖、横加干预？ 《博兰修正案》的出台以及与此相关的种种疑惑，涉及到美国政治中政府 行政部门与国会参众两院之间权力的分立与制衡，涉及到美国政治中错综复杂 、扑朔迷离的“府会相争”现象。 在美国政治制度中，最错综复杂、最深不可测就是至关重要的国会制度。 国会决策之扑朔迷离、反复无常、变幻莫测、难以捉摸，经常使人昏头涨脑， 晕头转向。对于国会体制及其在内政外交方面的作用，即使是研究美国问题的 专家学者，偶尔也有以蠡测海、迷惑难解之叹。美国国会专家、复旦大学教授 孙哲指出：“我国现有美国研究领域中对‘美国国会’这一特定、严肃课题的 论述寥若晨星，几近匮乏。”“一般人对美国国会的了解，犹如面对迷宫，难 知深浅复杂。” 美国国会是世界上权势最大的政府部门，其权力并不局限于立法。国会不 但拥有掌管国家钱袋（Ｐｏｗｅｒ ｏｆ Ｐｕｒｓｅ）的巨大权力 ，同时还拥有监管和督察政府行政部门工作的权威。比如，水门事件后，国会 加强了对中央情报局海外情报和特务活动的控制。再如，在外交和军事问题上 ，只有国会拥有宣战权。而由总统主导的对外军售，实际上使美国间接地卷入 了众多的海外军事冲突。所以，国会理所当然地拥有监督和管制对外军售的权 力。 多年以来，由于美国国会在中国问题上屡屡滋事，“美国有个讨厌的国会 ”的印象，早已植根于国人脑海中。信不信由你，世界上最讨厌美国国会的那 个人，恰恰正是美国总统！在内政和外交问题上，没有国会的批准和授权，总 统几乎寸步难行，一筹莫展。在财政领域，没有国会点头同意，总统几乎连花 一分钱的权力都没有。更要命的是，国会手握“敢把皇帝拉下马”的弹劾大权 ，就像一把锋芒逼人的尚方宝剑一样，高悬头顶，寒光闪烁，使总统如履薄冰 ，胆战心惊。“伊朗门”事发之初，里根对《时代》周刊记者报怨：“我从来 没见过鲨鱼们像现在这般兴奋，在腥红的血水中旋游。” 孙哲教授戏言，美国政府有５３５位国务卿，因为５３５位国会议员个个 都像国务卿似地干预总统主导的外交事务。依笔者管见，此语有夸张之嫌。初 来乍到华盛顿国会山时，大约四分之一的国会议员甚至连护照都没有，闭塞得 可笑，土得掉渣儿，对外交事务或毫无兴趣，或一窍不通。绝大多数议员关心 的问题，主要是个人选区的选民利益以及“连选连任”。学者出身的美国总统 威尔逊非常精辟地指出：“国会政体就是由国会各种常设委员会控制的政府。 ”换言之，像国务卿似地干预总统外交事务的议员，其实主要是国会两院外交 、军事、情报委员会的大腕议员，而且主要是担任这些委员会一把手的明星议 员。他们声誉卓著，权倾朝野，呼风唤雨，一言九鼎，对外交事务横加干预， 风头和名望往往盖过国务卿。 在援助尼加拉瓜反政府军问题上，众议院情报委员会主席博兰就是这样一 位“明星大腕”。他一再推动国会通过法案，明文禁止军援尼加拉瓜反政府军 ，成为国会山上令里根总统极为头疼的“死对头”。那么，博兰众议员为何对 尼加拉瓜桑地诺共产党政权“异常偏爱”、对中央情报局支持的反政府军“怀 恨在心”呢？ 实际上，《博兰修正案》出台的主要背景和动机，并非某位国会议员个人 的爱憎恩怨，喜怒哀乐，而是基于对美国国家根本利益的独具匠心和深谋远虑 。在博兰等国会议员看来，所谓尼加拉瓜反政府军，其实只是一帮乌合之众， 多数人是已被推翻的尼加拉瓜专制暴君手下的地痞无赖和强盗匪徒。他们在中 央情报局暗中支持下，烧杀抢劫，作恶多端。更为严重的是，中央情报局在尼 加拉瓜呼风唤雨，兴风作浪，干涉内政，挑起战乱，甚至暗中策划在尼加拉瓜 港口布雷，长此以往，势必把美国拖入尼加拉瓜内战的泥潭，使其成为“中美 洲的越南”。 可是，里根总统的战略观点与此南辕北辙，截然相反。１９８０年代初期 ，苏联不但在亚洲越南、老挝、柬埔寨，非洲安哥拉、埃赛俄比亚、索马里等 战略要地连连得手，咄咄逼人，而且悍然出兵侵占阿富汗，威胁石油宝库波斯 湾。在中美洲，苏联支持的古巴是美国的眼中钉、肉中刺，必欲除之而后快， 如今突然又冒出来个尼加拉瓜，而且它还暗中支持邻国洪都拉斯和萨尔瓦多的 共产党游击队造反。长此以往，美国的后院岂不是闹翻了天？ 常言道：卧榻之旁，岂容他人酣睡。里根认为，为了遏制苏联，赢得冷战 ，美国决不能在尼加拉瓜问题上畏首畏尾，袖手旁观。至于尼加拉瓜反政府军 是一帮强盗匪徒，根本就不值得大惊小怪。常言道，敌人的敌人就是我们的朋 友。大敌当前，即使敌人的敌人是个魔鬼，这个朋友也他娘的交定了！ 即然如此，面对“府会相争”的乱局，为何里根总统仍然同意签署《博兰 修正案》，使其成为正式法律，自掘陷阱，自食恶果，在行政部门的脑门勒上 了一道法律紧箍咒呢？在美国宪政体制中，按照三权分立与制衡原则，总统有 权否决国会通过的法案，国会两院必须以三分之二多数否决总统，才能使其成 为正式法律。想当年，老布什总统曾多次动用总统否决权，使国会通过的取消 中国最惠国待遇的法案一再失灵。 国会政治的复杂性在于，当年里根面临的治国难题太多，需要有个先来后 到，轻重缓急。民主政体并不能保证事事最佳，只能防止出现最差最劣。里根 执政之初，最艰巨、最严峻的挑战是巨额减税、重振经济、扩军备战、对抗苏 联。里根总统每通过一项议案，都需要与“帝王般的国会”讨价还价，协商谈 判，许诺让步，折衷妥协，其过程无比艰难，其细节难与人言。 这样，待到军援尼加拉瓜问题临头时，里根总统已是强弩之末，既精疲力 竭，又耗尽了政治资本，无力兴师动众，大张旗鼓，大吵大闹，大动干戈。在 此背景下，尽管此举事关冷战输赢成败，但是，里根和白宫幕僚被迫忍辱负重 ，忍气吞声，暗中密谋，另觅高招，最终逼上粱山，铤而走险，闹出了“尼加 拉瓜门”的致命大案。 美国学者詹姆斯·瑟伯指出：“由于美国国会拒绝援助尼加拉瓜反政府军 ，迫使里根政府最终违背法律，提供了军事资助。” 〔待续〕
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