“我 弹 劾 了 我 自 个 儿” —— 美 国 诉 尼 克 松 案 （１９７４） ·陈　伟· （ 四 ） 白 宫 幕 僚 与 “ 帝 王 总 统 ” 　 　 可 以 说 ， 如 果 没 有 越 战 引 发 的 反 战 运 动 和 泄 密 问 题 ， 很 可 能 就 不 会 有 成 事 不 足 、 败 事 有 余 的 “ 管 子 工 ” ； 如 果 没 有 素 质 低 劣 、 胆 大 妄 为 “ 管 子 工 ” ， 很 可 能 就 不 会 有 水 门 事 件 。 那 么 ， 尼 克 松 为 啥 放 着 中 央 情 报 局 、 联 邦 调 查 局 这 些 现 成 的 情 报 特 工 部 门 不 用 ， 偏 要 另 起 炉 灶 ， 组 建 白 宫 的 “ 业 余 ” 反 间 谍 班 子 呢 ？ 　 　 主 要 原 因 是 ， 在 美 国 的 宪 政 体 制 中 ， 总 统 必 须 和 其 它 部 门 分 享 权 力 。 中 央 情 报 局 和 联 邦 调 查 局 虽 然 在 原 则 上 对 总 统 负 责 、 归 总 统 领 导 ， 但 国 会 和 联 邦 法 院 也 有 权 监 督 和 限 制 这 两 个 部 门 的 权 力 。 它 们 都 必 须 按 期 向 国 会 报 告 工 作 ， 回 答 国 会 质 询 ， 接 受 国 会 监 督 。 根 据 １ ９ ４ ７ 年 《 国 家 安 全 法 》 ， 国 会 严 禁 中 央 情 报 局 进 行 国 内 情 报 活 动 和 干 涉 国 内 事 务 。 而 联 邦 调 查 局 的 行 动 必 须 遵 循 联 邦 法 律 的 程 序 。 　 　 尼 克 松 上 台 之 初 ， 曾 下 令 联 邦 调 查 局 采 取 行 动 ， 对 涉 嫌 泄 密 者 的 办 公 室 和 私 宅 进 行 电 子 窃 听 和 跟 踪 检 查 。 可 是 ， 由 于 这 种 侵 犯 公 民 宪 法 权 利 的 行 动 未 经 法 院 授 权 ， 联 邦 调 查 局 局 长 胡 佛 （ Ｅ ｄ ｇ ａ ｒ 　 Ｈ ｏ ｏ ｖ ｅ ｒ ） 一 方 面 勉 强 同 意 部 署 窃 听 ， 一 方 面 又 借 此 要 胁 白 宫 ， 要 求 继 续 任 命 他 担 任 局 长 。 尼 克 松 执 政 初 期 ， 胡 佛 局 长 和 中 央 情 报 局 局 长 赫 尔 姆 斯 （ Ｒ ｉ ｃ ｈ ａ ｒ ｄ 　 Ｈ ｅ ｌ ｍ ｓ ） 都 是 民 主 党 人 ， 他 们 与 罗 斯 福 、 肯 尼 迪 、 约 翰 逊 等 民 主 党 总 统 关 系 密 切 、 称 兄 道 弟 ， 对 共 和 党 总 统 尼 克 松 却 是 一 付 公 事 公 办 的 态 度 。 由 于 最 高 法 院 在 最 新 判 例 中 对 电 子 窃 听 予 以 严 格 限 制 ， 联 邦 调 查 局 后 来 干 脆 拒 绝 与 白 宫 合 作 。 在 此 背 景 下 ， 为 了 继 续 进 行 非 法 调 查 和 窃 听 ， 尼 克 松 唯 一 可 以 信 赖 的 部 门 ， 只 能 是 总 统 的 幕 僚 班 子 。 　 　 美 国 总 统 的 幕 僚 班 子 ， 一 般 通 称 为 白 宫 班 子 （ Ｔ ｈ ｅ 　 Ｗ ｈ ｉ ｔ ｅ 　 Ｈ ｏ ｕ ｓ ｅ 　 Ｓ ｔ ａ ｆ ｆ ） 。 立 宪 建 国 之 初 ， 总 统 幕 僚 只 是 白 宫 里 的 办 事 员 和 勤 杂 人 员 。 一 战 时 期 的 学 者 总 统 威 尔 逊 总 共 只 有 三 位 行 政 助 手 ， 常 常 是 他 本 人 负 责 起 草 和 回 复 白 宫 的 大 部 份 文 件 和 信 函 。 直 到 ２ ０ 世 纪 ３ ０ 年 代 ， 罗 斯 福 新 政 大 大 强 化 了 联 邦 政 府 行 政 部 门 的 权 力 ， 经 １ ９ ３ ９ 年 《 行 政 改 组 法 》 授 权 ， 罗 斯 福 总 统 正 式 建 立 了 总 统 助 理 和 幕 僚 班 子 。 此 后 ， 历 届 总 统 都 利 用 行 政 命 令 和 立 法 创 议 等 方 式 ， 不 断 扩 大 幕 僚 班 子 的 规 模 和 权 限 范 围 。 在 尼 克 松 执 政 时 期 ， 白 宫 幕 僚 班 子 的 地 位 和 权 势 达 到 了 登 峰 造 极 的 程 度 。 　 　 白 宫 幕 僚 班 子 主 要 由 白 宫 办 公 厅 、 国 家 安 全 委 员 会 、 行 政 管 理 和 预 算 局 、 经 济 顾 问 委 员 会 、 政 策 发 展 办 公 室 等 部 门 组 成 ， 其 主 要 成 员 包 括 白 宫 办 公 厅 主 任 、 白 宫 新 闻 发 言 人 、 国 家 安 全 事 务 助 理 、 国 内 事 务 助 理 、 总 统 经 济 顾 问 以 及 其 他 各 种 冠 以 总 统 助 理 、 特 别 助 理 、 高 级 顾 问 、 特 别 顾 问 之 类 头 衔 的 总 统 私 人 助 手 。 这 些 机 构 和 人 员 皆 由 总 统 自 行 任 命 ， 受 总 统 直 接 领 导 ， 无 需 参 议 院 同 意 和 批 准 。 尼 克 松 上 台 后 ， 把 白 宫 助 理 和 幕 僚 班 子 的 规 模 扩 充 到 ３ ０ ０ ０ 余 人 ， 比 罗 斯 福 时 期 增 加 了 １ ０ 倍 以 上 。 使 白 宫 幕 僚 取 代 内 阁 行 政 部 门 ， 成 为 总 统 决 策 和 施 政 的 主 要 工 具 。 　 　 在 美 国 的 宪 政 体 制 下 ， 内 阁 部 长 的 提 名 和 任 命 ， 往 往 受 到 党 派 政 治 、 利 益 集 团 、 族 裔 比 例 、 政 治 选 区 、 国 会 批 准 等 复 杂 因 素 的 制 约 。 所 以 ， 很 多 内 阁 部 长 并 非 总 统 的 亲 信 心 腹 或 忠 诚 追 随 者 。 正 因 如 此 ， 林 肯 、 威 尔 逊 、 罗 斯 福 、 尼 克 松 这 类 “ 强 人 总 统 ” 都 不 喜 欢 正 式 的 内 阁 会 议 ， 重 大 决 策 极 少 经 过 内 阁 讨 论 。 另 一 个 背 景 原 因 是 ， 内 阁 各 部 机 构 庞 杂 ， 官 僚 主 义 盛 行 ， 决 策 效 率 低 下 ， 使 总 统 望 而 生 畏 。 此 外 ， 内 阁 各 部 中 的 职 业 文 官 背 景 复 杂 ， 难 以 驾 驭 ， 他 们 对 走 马 灯 般 更 换 的 总 统 并 不 忠 心 耿 耿 。 因 此 ， 总 统 对 行 政 部 门 的 忠 诚 程 度 和 保 密 能 力 一 向 缺 乏 信 心 。 　 　 在 此 背 景 下 ， 只 有 经 总 统 个 人 任 命 、 不 受 国 会 监 督 的 白 宫 幕 僚 班 子 ， 才 能 满 足 总 统 对 保 密 和 权 势 的 需 要 。 白 宫 幕 僚 们 长 期 追 随 总 统 ， 直 接 为 总 统 个 人 服 务 ， 善 于 领 会 总 统 意 图 ， 对 总 统 唯 命 是 从 ， 是 总 统 意 志 最 忠 实 的 执 行 者 。 他 们 利 用 能 够 经 常 接 触 总 统 的 机 会 ， 出 谋 献 策 ， 参 政 议 政 ， 争 权 夺 宠 ， 竭 尽 忠 诚 ， 直 接 参 与 重 大 决 策 的 制 订 和 具 体 执 行 ， 严 重 侵 犯 了 传 统 上 属 于 行 政 部 门 的 职 权 。 正 是 这 些 既 非 民 主 选 举 产 生 ， 又 未 经 立 法 部 门 批 准 任 命 的 无 名 助 手 ， 对 美 国 外 交 和 国 内 政 策 作 出 重 要 决 定 。 这 种 违 反 民 主 原 则 现 象 的 出 现 ， 是 制 宪 先 贤 始 料 不 及 的 。 　 　 与 内 阁 各 部 相 比 ， 白 宫 幕 僚 班 子 具 有 精 明 强 干 、 反 应 敏 捷 、 指 挥 灵 活 、 智 囊 众 多 、 富 有 创 意 的 优 点 ， 在 集 中 总 统 权 力 、 协 调 政 府 各 部 门 工 作 、 提 高 行 政 效 率 等 方 面 起 到 了 良 好 作 用 。 但 是 ， 总 统 重 用 白 宫 幕 僚 ， 并 使 其 凌 架 于 内 阁 之 上 ， 极 易 造 成 严 重 弊 端 。 首 先 ， 大 量 权 力 掌 握 在 白 宫 幕 僚 手 中 ， 使 国 会 对 行 政 部 门 的 监 督 失 去 意 义 ， 破 坏 了 美 国 宪 政 体 制 中 分 权 与 制 衡 的 基 本 原 则 。 其 次 ， 白 宫 幕 僚 只 对 总 统 一 人 负 责 ， 他 们 溜 须 拍 马 ， 阿 谀 奉 承 ， 借 机 追 求 个 人 荣 耀 和 影 响 高 层 决 策 的 权 势 ， 使 民 选 总 统 养 成 唯 我 独 尊 的 帝 王 心 态 ， 使 民 主 政 府 染 上 总 统 个 人 专 制 色 彩 。 最 后 ， 白 宫 幕 僚 的 升 降 沉 浮 全 凭 总 统 一 句 话 ， 为 了 得 到 赏 识 和 重 用 ， 一 些 志 大 才 疏 、 野 心 勃 勃 的 无 名 之 辈 不 惜 铤 而 走 险 ， 违 法 乱 纪 ， 滥 用 权 力 。 一 旦 闯 出 大 祸 ， 必 将 殃 及 总 统 。 　 　 另 外 ， 总 统 选 择 幕 僚 时 ， 往 往 比 较 注 重 个 人 忠 诚 而 非 经 验 或 能 力 。 尼 克 松 因 缺 乏 领 袖 个 人 魅 力 ， 所 以 在 这 方 面 显 得 格 外 突 出 。 他 所 重 用 的 高 级 幕 僚 ， 除 前 哈 佛 大 学 教 授 基 辛 格 之 外 ， 绝 大 部 份 都 是 当 年 律 师 事 务 所 的 合 伙 人 或 竞 选 班 子 成 员 出 身 。 这 些 高 级 助 手 虽 然 对 总 统 忠 心 耿 耿 ， 但 却 缺 乏 从 政 经 历 以 及 与 国 会 和 媒 体 等 东 部 权 势 集 团 打 交 道 的 经 验 ， 对 情 报 和 特 工 部 门 也 不 熟 悉 。 经 他 们 招 兵 买 马 、 筹 划 组 建 的 白 宫 幕 僚 班 子 ， 难 免 泥 沙 俱 下 、 鱼 目 混 珠 ， 最 后 终 于 惹 出 了 弥 天 大 祸 。 白 宫 幕 僚 们 也 都 是 一 些 “ 正 道 ” 出 身 的 人 物 ， 若 论 盗 窃 文 件 、 窃 听 洗 钱 、 绑 架 暗 杀 之 类 的 武 功 ， 他 们 与 心 黑 手 辣 的 黑 手 党 相 差 远 甚 。 在 整 个 水 门 事 件 过 程 中 ， 尼 克 松 幕 僚 班 子 表 现 出 的 应 对 危 机 的 能 力 ， 实 在 令 人 不 敢 恭 维 。 　 　 尼 克 松 上 台 后 ， 白 宫 幕 僚 班 子 不 但 成 为 总 统 的 决 策 高 参 ， 而 且 成 为 直 接 处 理 内 政 外 交 日 常 工 作 的 具 体 办 公 部 门 。 在 尼 克 松 授 权 下 ， 总 统 国 内 事 务 助 理 埃 立 希 曼 （ Ｊ ｏ ｈ ｎ 　 Ｅ ｈ ｒ ｌ ｉ ｃ ｈ ｍ ａ ｎ ） 专 横 拔 扈 ， 把 涉 及 国 内 事 务 的 行 政 部 门 置 于 自 己 领 导 之 下 ， 内 阁 部 长 竟 然 要 定 期 向 他 汇 报 工 作 。 白 宫 办 公 厅 主 任 哈 尔 德 曼 （ Ｈ · Ｒ · Ｈ ａ ｌ ｄ ｅ ｍ ａ ｎ ） 权 倾 朝 野 ， 主 持 处 理 综 合 性 大 政 方 略 ， 未 经 他 点 头 ， 内 阁 部 长 和 国 会 议 员 都 无 法 面 见 总 统 ， 以 致 有 总 统 “ 看 门 狗 ” （ ｔ ｈ ｅ 　 Ｐ ｒ ｅ ｓ ｉ ｄ ｅ ｎ ｔ ’ ｓ 　 ｓ ｏ ｎ 　 ｏ ｆ 　 ｂ ｉ ｔ ｃ ｈ ） 之 称 。 当 尼 克 松 出 访 国 外 时 ， 哈 尔 德 曼 实 际 担 负 “ 代 理 总 统 ” 的 重 大 职 责 ， 副 总 统 阿 格 纽 （ Ｓ ｐ ｉ ｒ ｏ 　 Ａ ｇ ｎ ｅ ｗ ） 纯 粹 是 个 摆 设 。 这 种 现 象 逐 渐 引 起 参 众 两 院 的 关 注 和 不 满 。 　 　 在 外 交 领 域 ， 国 家 安 全 事 务 助 理 基 辛 格 大 权 独 揽 ， 成 为 尼 克 松 制 定 外 交 和 军 事 战 略 的 主 要 顾 问 。 他 们 两 人 对 外 交 战 略 的 看 法 极 为 一 致 ： 超 越 意 识 形 态 ， 注 重 国 家 利 益 ， 迷 信 秘 密 外 交 ， 忽 视 民 主 程 序 。 基 辛 格 惯 用 瞒 天 过 海 之 术 ， 把 国 务 卿 罗 杰 斯 （ Ｗ ｉ ｌ ｌ ｉ ａ ｍ 　 Ｒ ｏ ｇ ｅ ｒ ｓ ） 、 国 务 院 行 政 部 门 、 参 议 院 外 交 和 军 事 委 员 会 以 及 无 孔 不 入 的 新 闻 界 全 都 蒙 在 鼓 中 ， 象 个 超 级 间 谍 一 样 进 行 全 球 秘 密 外 交 活 动 ， 接 连 走 出 怪 招 险 棋 。 诸 如 结 束 越 南 战 争 、 缓 和 中 美 关 系 、 签 订 美 苏 限 制 战 略 武 器 条 约 、 中 东 和 平 谈 判 等 重 大 外 交 活 动 ， 竟 然 都 以 秘 密 外 交 的 手 段 完 成 。 而 尼 克 松 则 以 突 然 袭 击 的 方 式 ， 用 电 视 讲 话 向 全 世 界 宣 布 秘 密 外 交 的 惊 人 突 破 ， 把 毫 无 心 理 准 备 的 新 闻 界 、 内 阁 行 政 部 门 和 国 会 惊 得 目 瞪 口 呆 。 　 　 人 们 可 能 会 有 疑 问 ， 宪 政 法 治 号 称 是 美 国 的 立 国 之 本 ， 三 权 分 立 号 称 是 美 国 政 治 的 基 本 特 征 。 可 是 ， 美 国 总 统 在 外 交 和 军 事 领 域 的 行 为 ， 有 时 简 直 就 象 罗 马 帝 国 的 专 制 帝 王 。 这 种 奇 怪 现 象 ， 常 常 使 一 些 崇 拜 美 式 民 主 的 人 们 深 感 疑 惑 和 失 落 。 　 　 这 个 问 题 ， 实 际 上 与 美 国 宪 法 对 总 统 外 交 和 战 争 权 力 的 含 糊 规 定 以 及 外 交 和 军 事 的 特 殊 性 质 有 直 接 关 系 。 根 据 宪 法 ， 外 交 事 务 的 权 力 由 总 统 和 国 会 分 享 。 比 如 ， 总 统 有 权 代 表 国 家 与 外 国 缔 结 条 约 和 任 命 大 使 ， 但 缔 结 的 条 约 和 任 命 的 大 使 需 经 参 议 院 批 准 。 但 是 ， 在 实 际 运 作 中 ， 由 于 外 交 事 务 具 有 高 度 保 密 和 机 不 可 失 的 特 点 ， 必 须 及 时 作 出 迅 速 反 应 和 果 断 决 策 ， 不 可 能 事 事 经 过 民 主 程 序 ， 由 议 事 公 开 、 反 应 迟 缓 的 国 会 主 导 决 策 。 对 于 外 交 和 军 事 ， 美 国 最 高 法 院 历 来 以 “ 政 治 问 题 ” 为 由 ， 回 避 作 出 任 何 裁 决 。 这 样 ， 总 统 和 行 政 部 门 在 外 交 事 务 中 居 于 支 配 地 位 。 在 寸 土 必 争 、 弱 肉 强 食 的 国 际 社 会 中 ， 外 交 的 实 质 是 在 综 合 国 力 的 基 础 上 以 各 种 手 段 追 求 国 家 利 益 的 最 大 化 ， 使 用 武 力 是 外 交 的 实 力 基 础 和 解 决 国 际 争 端 的 终 极 手 段 。 因 此 ， 在 外 交 政 策 领 域 ， 不 可 能 象 国 内 政 治 那 样 强 调 分 权 制 衡 和 民 主 程 序 。 　 　 在 战 争 权 问 题 上 ， 美 国 宪 法 明 文 规 定 ， 只 有 国 会 拥 有 宣 战 权 。 然 而 ， 总 统 作 为 武 装 部 队 总 司 令 ， 在 实 际 运 作 中 掌 握 了 战 争 权 力 。 历 届 总 统 都 认 为 ， 兵 贵 神 速 ， 机 不 可 失 ， 当 国 家 安 全 处 于 危 急 状 况 时 ， 总 统 有 权 作 出 紧 急 军 事 决 策 。 那 种 事 无 巨 细 ， 都 要 在 议 会 中 争 来 吵 去 的 民 主 体 制 ， 根 本 不 适 合 战 争 决 策 的 需 要 。 在 立 宪 建 国 后 短 短 ２ ０ ０ 余 年 中 ， 美 国 总 统 调 遣 军 队 出 国 作 战 高 达 １ ５ ０ 多 次 ， 但 只 有 ５ 次 由 国 会 正 式 宣 战 ， 即 １ ８ １ ２ 年 美 英 战 争 、 １ ８ ４ ８ 年 美 墨 战 争 、 １ ８ ９ ８ 年 美 西 战 争 和 两 次 世 界 大 战 。 二 战 后 美 国 进 行 的 几 场 大 规 模 战 争 和 军 事 行 动 ， 如 朝 鲜 战 争 、 封 锁 古 巴 、 越 南 战 争 ， 入 侵 柬 埔 寨 、 格 林 纳 达 、 巴 拿 马 等 军 事 行 动 ， 事 前 都 未 经 国 会 授 权 或 批 准 。 其 中 以 秘 密 轰 炸 柬 埔 寨 之 战 最 为 恶 劣 。 １ ９ ７ ３ 年 ， 美 国 著 名 学 者 小 阿 瑟 · 施 莱 辛 格 惊 呼 ， 在 战 争 与 和 平 这 种 生 死 攸 关 的 问 题 上 ， 美 国 总 统 已 成 为 “ 专 制 帝 王 ” （ ａ ｂ ｓ ｏ ｌ ｕ ｔ ｅ 　 ｍ ｏ ｎ ａ ｒ ｃ ｈ ） 。 在 此 背 景 下 ， 只 有 当 美 军 遭 受 重 大 伤 亡 时 ， 总 统 和 军 方 才 有 可 能 知 难 而 退 。 　 　 值 得 注 意 的 是 ， 在 尼 克 松 执 政 时 期 ， “ 帝 王 总 统 ” 权 力 已 出 现 由 外 交 和 军 事 领 域 扩 展 到 国 内 政 策 的 趋 势 。 如 总 统 未 经 国 会 授 权 便 擅 自 撤 消 经 济 机 会 办 公 室 （ Ｔ ｈ ｅ 　 Ｏ ｆ ｆ ｉ ｃ ｅ 　 ｏ ｆ 　 Ｅ ｃ ｏ ｎ ｏ ｍ ｉ ｃ 　 Ｏ ｐ ｐ ｕ ｒ ｔ ｕ ｎ ｉ ｔ ｙ ） ； 总 统 采 取 拦 截 国 会 拨 款 的 手 段 胁 迫 国 会 ； 白 宫 建 立 秘 密 特 工 机 构 “ 管 子 工 ” ， 采 取 各 种 非 法 手 段 打 击 国 内 政 敌 ； 白 宫 幕 僚 大 权 独 揽 ， 凌 架 于 内 阁 行 政 部 门 之 上 。 这 些 与 宪 政 法 治 精 神 背 道 而 驰 的 反 常 现 象 ， 引 起 了 国 会 和 媒 体 的 极 大 不 安 和 警 觉 。 恰 恰 在 这 个 时 候 ， 出 现 了 水 门 事 件 。 〔待续〕